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中央企業國有資本投資運營公司應加快深化改革

時間:2021年01月28日 作者:馬駿 來源: 中國經濟時報

中央企業采取改組方式,已開展了三批國有資本投資運營公司改革試點,建議下一步改革應重點加強:進一步明確國有資本投資運營公司的使命,進一步理順政企關系,加快試點企業的組織轉型和能力建設,國有資本投資運營公司加快建立管資本的新模式。

國有資本投資運營公司研究(2

馬駿

改組組建國有資本投資運營公司,是實現從“管企業”向“管資本”轉變的關鍵環節。該項改革既有助于推動國有資本所有權與企業經營權分離,實行國有資本市場化運作;也有利于建立專業化平臺,促進國有資本合理流動,推動國有經濟布局優化和結構調整。

中央企業已經開展了三批改革試點,各試點企業起點不同、條件不同,進展有快有慢,總體上看試點取得了積極進展,改革的目標逐步清晰,一些先行企業探索出重要經驗,但同時也要看到,改革試點還未完全達到目標。中央企業的國有資本投資運營公司改革試點,全部采用改組的方式,有的企業由于對改革的認識不夠深入或者面臨的環境條件不夠成熟,容易出現不同程度的“翻牌”現象,具體表現為試點企業仍然沿用過去產業集團的體制機制,沒有真正實現從“管企業”向“管資本”轉變。國有資本投資運營公司的設立是當前國資國企改革的樞紐環節,應成為一場涉及自身和各方關系的全面改革,建議下一步國有資本投資運營公司改革重點加強以下四個方面的工作。

明確改革試點企業的使命

中央企業目前采取改組的方式開展國有資本投資運營公司試點,試點企業改組為國有資本投資運營公司,成為國有資本布局調整的專業化平臺,其使命也需要進行相應調整,從限定領域的產品經營向服務國家戰略的資本投資轉變。中央企業在制定改革試點方案時都對這個問題進行了深入研究,一般都是基于企業過去形成的能力,結合國家戰略需要,形成新的企業使命。多數企業都是由產業集團改組而來,新的使命基本都是在已有的投資領域內調整資本布局,促進所在行業提升發展質量。

以寶武集團為例,寶鋼集團在2010年提出企業使命為:成為世界一流的鋼鐵產品、技術、服務供應商。開展國有資本投資運營公司改革試點后,2019年寶武集團提出,以“成為全球鋼鐵業引領者”為愿景,以“共建高質量鋼鐵生態圈”為使命,構建在鋼鐵生產、綠色發展、智慧制造、服務轉型、效益優異等五方面的引領優勢,打造以綠色精品智慧的鋼鐵制造業為基礎,新材料產業、智慧服務業、資源環境業、產業園區業、產業金融業等相關產業協同發展的格局。

在試點階段,由試點企業以自身能力為基礎提出企業使命的做法有一定的客觀原因,既盡可能服務于國家發展戰略,也可降低跨領域投資的風險。但是,國家層面還應有個總體優化布局的考慮,需要盡快制定國有資本布局調整的總體規劃,為國有資本投資運營公司明確使命提供指南。黨的十八屆三中全會已經明確國有資本布局調整的基本原則:“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”。一些地方也制定了明確的目標,如上海提出,“十三五”末爭取85%國資布局到戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施和民生保障等四大領域。

在國家層面,如何用好龐大的國有資本,更好地發揮國有資本的作用,需要國家相關部門從戰略層面進行深入研究,提出國有資本未來投向的主要領域及大致比例,并將國有資本投資運營公司作為市場化調整國有資本布局的主體。例如,將國有資本投資運營公司持有的資產進行大致分類,結合國家的五年規劃對未來資產結構提出指導性意見,由企業根據市場環境和自身需要進行逐步調整。二者相互配合,才能真正將國有資本布局調整的目標落到實處。

進一步理順政企關系

政企不分、政資不分是當前國資管理體制存在的突出矛盾,政府與企業之間權責邊界不清晰,國有資產監管越位、缺位、錯位的現象依然存在。實現“政企分離、政資分離”,既是國有資本投資運營公司改革試點的目標,也是國有資本投資運營公司有效運轉的前提條件。在當前的試點過程中,國資委采取了“一企一策”的方式對試點企業放權授權,推動試點工作的順利開展。例如,在2016年中糧集團的試點方案中,國資委向中糧集團在資產配置、薪酬分配、市場化用人、體制改革、主營業務范圍確定等18個事項進行放權授權。放權授權的重點是減少對集團下屬企業的直接干預,讓國有資本投資運營公司能夠有效運轉,具體事項包括:公司內部企業之間的產權無償劃轉;通過產權市場轉讓國有產權,子企業增資,公司及子企業重大資產處置事項;在法律法規和國資監管規章規定的比例或數量范圍內,增減持上市公司股份事項;不涉及控股權變動的情況下,上市公司股份的協議受讓。國資委放權授權的這些事項,都是國有資本投資運營公司作為獨立市場主體和專業化平臺有效運轉的基本條件。

為了實現從管企業向管資本轉變,國資委自身也在加大改革力度,對中央企業不斷放權,減少對企業直接干預,這些措施也有利于國有資本投資運營公司的改革試點。20196月,國資委發布放權授權清單,重點選取了五大類、35項放權授權事項,包括規劃投資與主業管理(8項)、產權管理(12項)、選人用人(2項)、企業薪酬與激勵(10項)、重大財務事項管理(3項)等。除去針對特定企業的4件事項,31項都給予國有資本投資運營公司。另外,2018年底確定的11家國有資本投資運營公司,還獲得了個別事項的放權授權。這些重要的改革措施,在一定程度上總結和借鑒了前期國有資本投資運營公司改革試點的成功經驗。

雖然國資委不斷加大放權授權的力度,為國有資本投資運營公司改革試點創造了良好條件,但試點企業普遍反映,包括國資委在內的政府部門還需要進一步加大改革的力度。一是按照“政府正面清單、企業負面清單”的原則,依照《公司法》和《企業國有資產法》進一步劃清政府與企業之間的權責邊界。政府放權授權改革已經取得了顯著成效,可在總結經驗的基礎上,出臺政府部門的權責清單,進一步規范政府部門職責權限,做到“有權必有責”“清單之外無職權”“法無授權不可為”。二是隨著產業集團向國有資本投資運營公司轉變,應重新界定對國有資本投資運營公司的責任要求,不宜將國有資本投資運營公司與其投資企業完全當作一個整體進行考核。產業集團總部對下屬企業可以實行多種形式的管控,集團總部有必要也有能力對集團下屬企業承擔領導責任和考核指標。產業集團改組為國有資本投資運營公司后,依照公司法行使股東權力,應減少甚至取消對持股企業的直接管理,讓持股企業成為獨立市場主體。作為股東的國有資本投資運營公司只須以其出資額或所持股份為限對持股公司承擔有限責任。如果不減少對國有資本投資運營公司的責任要求,國有資本投資運營公司就無法減少對持股企業的直接管理,也就無法實現從“管企業”向“管資本”的轉變。

加快試點企業的組織轉型和能力建設

中央企業改組為國有資本投資運營公司,絕不是簡單翻牌,而是重大的轉型,轉型的基礎是總部機構改革和能力建設。從試點情況看,一些現行試點企業開展了積極探索,在目標上基本形成了共識,在行動上也邁出了較大步伐。

例如,中國誠通從產業集團向國有資本運營公司轉變,對總部進行重組,將總部部門分為前、中、后臺,前臺部門承擔股權融資、股權管理、金融理財等資本運營核心業務,中臺部門承擔戰略研究、風險防控、綜合協同等任務,為資本運營提供有力支撐,后臺部門在黨建、廉潔監督、人力資源、綜合服務等方面為資本運營和價值創造提供基礎保障。國家開發投資公司將總部改革作為試點的突破口,按照“重心下沉、激發活力、重組整合、重塑職能”的改革思路,完成了總部改革,構建了“小總部、大產業”的管理架構,總部職能部門由14個減為9個,處室由56個減到32個,管理人員控制在230人以內。中糧集團為了適應從“管資產”到“管資本”的轉變,按照“小總部,大產業”模式,重建集團總部,負責國有資本的配置與監管,資產運營職能全部下放至專業化公司,集團總部職能部門從13個壓縮到7個,人員從610人調整至240人左右。這些試點企業探索的成功經驗,為后續試點企業提供了重要參考。

部分試點企業搭建了新的投資平臺,用市場化手段實現國家戰略。產業基金是重要的投資工具,國有資本投資運營公司作為有限合伙人,將資本交給專業性的一般合伙人管理,依靠專業人才和完善的激勵約束機制提高投資效率,彌補國有企業長期存在的短板。

以國投為例,公司按照市場化原則組建5家基金管理公司,不追求絕對控股,國有資本只占40%,引導各類社會資本參與投資和治理;鸸芾韺尤“脫軍裝”,成為市場化選聘的職業經理人。5家基金管理公司管理資金1600億元,超過70%都投向了民營企業,直接、間接地支持2000多家民營創新型、中小企業發展。依靠新的投資工具,國投在轉型發展上邁出重大步伐,傳統產業資產占比下降到45%,金融服務業、戰略性新興產業占比上升到了55%。新的投資平臺幫助國投從一家資源型、基礎產業為主的傳統投資公司,轉變為一家服務戰略性新興產業的國有資本投資公司,基本實現了新舊動能轉換。

從客觀上看,在組織轉型和能力建設方面取得顯著進展的還只是少數基礎較好的先行試點企業,多數試點企業還在沿用傳統產業集團的組織結構和流程,還沒有建立國有資本投資運營公司的基本能力和投資工具。對于少數領先企業而言,下一步改革的重點是進一步提升管資本的能力,全面向管資本轉變,包括:全面取消對投資企業的行政性管理,以出資人的權利為界限積極參與投資企業的公司治理;根據國家發展戰略的需要,加強國有資本布局調整的力度,提升國有資本對經濟社會高質量的支撐力。對于多數試點企業而言,應借鑒先進企業的重要經驗,加快企業轉型,包括:重組集團總部組織結構、流程,調整人力資源結構,重塑集團總部的職能,逐步減少對下屬企業業務的干預,大力加強管資本的能力;完善投資平臺,加強前中后臺建設,充分利用產業基金等市場化投資工具,全面建立“募、投、管、退”的流程,從生產經營型管理模式向管資本的模式轉變。

建立管資本的新模式

對于改組設立的國有資本投資運營公司而言,建立管資本的新模式,涉及兩個層面的改革:一是下屬出資企業的改革。推行混合所有制,完善公司治理,使其成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體;二是國有資本投資運營公司對其出資企業管理方式的改革。對下屬出資企業從行政式管理向出資人參與公司治理轉變。兩項改革相輔相成,缺一不可。

一些改革試點中央企業開展了富有成效的探索。以國投為例,國投對下屬子公司進行重新評估,根據混改和公司治理的情況,將子公司劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類。其中,對于國投電力、國投高新開展充分放權授權試點,總部除保留體現股東權責、有外部監管要求的事項外,選人用人、自主經營、薪酬分配等70多個原來由總部決策的事項“應放全放”。在放權授權改革中,國投同步推行股權董事制度,總部派出董事由兼職改為專職,通過專職董事、股東會等工具參與出資企業的公司治理。

客觀地講,多數國有資本投資運營公司還沒有建立管資本的新模式。這既與改革的復雜性有關,也與試點企業的能力有關。下一步改革應從兩個方面同步推進:一是大力推進下屬企業的混合所有制改革,宜參則參、宜控則控,優化股權結構,推動企業體制機制改革。重點推進業務板塊重組上市,為完善公司治理、實施員工持股等中長期激勵、推動體制機制轉變、調整國有資本布局等改革創造更好條件。二是根據下屬企業的公司治理水平穩步推進管理模式改革。對于股權結構合理、公司治理比較完善的下屬企業,應盡可能取消除股東權責之外的管理事項,讓企業成為獨立的市場主體。對于目前公司治理還不太完善的下屬企業,應在加快改革的同時,逐步加大放權的力度。

試點企業減少對下屬出資企業的行政性管理,并不是撒手不管,而是要依法參與公司治理。為此,國有資本投資運營公司必須大幅提升管資本的能力,包括:加強戰略研究,為國有資本管理和運營提供支持;建設專業隊伍,從業務運營管理人才為主轉變為投資運營管理人才為主;建立科學流程,根據投資和資產管理的不同事項,建立新的業務流程,保證決策的及時性和合理性;利用新的管理工具,建立分類管理制度,充分利用參與股東會、董事會、監事會的制度機制,提升資本管理能力。試點企業從行政性管理下屬出資企業轉變為依法參與出資企業的公司治理,不僅有利于激發下屬企業的活力,還有利于增強外部監督的獨立客觀性,以及集中精力開展資本布局調整,真正實現國家賦予國有資本投資運營公司的歷史使命。

(作者系國務院發展研究中心企業研究所所長、研究員)

來源:

http://jjsb.cet.com.cn/show_517054.html

 

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